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关于推进新一轮退耕还林的调查报告
来源:本站点击:7450时间:2015/11/6 14:51:14

 

关于推进新一轮退耕还林的调查报告

余振忠              

 

    2014年,在第一轮退耕还林政策即将陆续“到期”的关键时期,党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度,着眼经济社会持续发展全局做出重启新一轮退耕还林工程的重大决策,为我市根治陡坡山地水土流失、大规模推进生态修复、增加农民政策性收入、促进地方经济社会协调发展、加快美丽商洛建设提供了难得的历史机遇。然而,随着2014年新一轮退耕还林任务的实施,却面临到国家政策要求与实际操作的现实矛盾,致使任务计划难以落地。为此,市林业局成立调研组在广泛调研和广泛征求各方面意见的基础上,就积极破解政策瓶颈,推进新一轮退耕还林顺利实施进行了深入调研和思考,形成了本报告,供退耕还林工作实践中参考。

     一、新一轮退耕还林工程实施范围规定

    经国务院批准,2014年8月国家发改委、财政部、林业局、农业部、国土资源部联合印发了《新一轮退耕还林还草总体方案》,明确规定:新一轮退耕还林地块要严格限定在25°以上非基本农田坡耕地、严重沙化耕地和三峡库区、丹江口库区及上游区域县(市)15-25°非基本农田坡耕地三类范围。

    同时,明确指出,对已划入基本农田的25°以上坡耕地,要本着实事求是的原则,在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下,依法定程序调整为非基本农田后,方可纳入退耕还林还草范围。退耕还林要充分尊重农民意愿。要以县为单位相对集中,保证退耕一片,见效一片。

    二、我市陡坡农耕地的现实状况

    商洛是典型的“八山一水一分田”的土石山区,山多地少,耕地资源主要以山坡地为主,且普遍坡陡地薄,林地相间。据市国土管理部门统计,截止2013年底全市耕地总面积302.48万亩,其中25°以上耕地155.98万亩(基本农田面积140.27万亩、非基本农田15.7万亩),15-25°耕地面积58.88万亩(基本农田52.45万亩、非基本农田6.42万亩),按照国家规定,符合退耕条件的土地总面积只有22.3万亩(包括全市各项建设需占用耕地在内)。

    在全市25°以上15.7万亩非基本农田总面积中,其中商州0.65万亩、洛南1.14万亩、丹凤1.04万亩、商南0.85万亩、山阳9.94万亩、镇安1.4万亩、柞水0.676万亩。且存在县区分布不均的现实矛盾,我市丹江沿线急需加快绿化治理的商州、丹凤、商南等县区符合退耕还林条件的土地总面积只有2.54万亩,与现实需求差距极大。

    三、我市实施退耕还林的现实需求

    商洛区位特殊,自然生态基础较好,肩负着打造生态、绿色商洛的历史重任,确保一江清水供京津的政治责任,抢抓机遇,实施新一轮退耕还林意义重大。

    (一)实施退耕还林是根治水土流失的根本举措。随着我市大面积荒山荒地的造林绿化和工程化治理,水土流水现象得到有效遏制,全市山清水秀的总体局面已经形成。但目前最为突出还是主要公路、河流沿线和集镇周边大面积陡坡耕地的反复耕作,不仅广种薄收,效益低下,而且造成大量的水土流失,成为全市水土流失综合治理的重点和难点。据统计,全市陡坡耕地年水土流失泥沙总量达 480余万吨,占全市泥沙流失总量的60 %以上。因此,加快陡坡耕地退耕还林可根本上遏制水土流失,造福于全市广大人民。

    (二)实施退耕还林是生态商洛建设的迫切要求。商洛是全省林业重点市之一,整体森林面积大、森林覆盖率高,生态基础较好,但由于历史客观原因,远绿近秃现象十分严重,特别是丹江沿线、市区周边及主要公路、铁路沿线直观坡面缺林少绿,直接影响到全市的对外形象,影响到“秦岭最美是商洛”的唱响和绿色商洛品牌的打造,成为制约商洛整体生态环境建设最为突出的矛盾和首要问题,尽快实施退耕还林十分迫切。

    (三)实施退耕还林是促进农村产业结构调整、优势产业培育和农民增收的客观需要。长期以来,陡坡地主要以种植玉米、小麦和豆薯类粮食作物为主,由于土地瘠薄、结构单一,基本上靠天吃饭,广种薄收甚至无收的现象十分普遍,既不利于山区群众脱贫致富,更不利于产业结构调整。实施退耕还林,可以借助国家的政策资金扶持,规划引导群众大力发展核桃、牡丹、油茶等木本粮油树种,培育林业优势主导产业,不仅可达到粮油不减产,退耕促增收,还可实现林农用地两兼顾,一举多得,多效共赢。同时,对于彻底根治汉丹江流域水土流失,发挥森林涵养水源功能,提高商洛整体生态环境质量十分重要。

    (四)实施退耕还林是确保南水北调水质安全的政治使命。商洛是南水北调中线工程重要水源涵养地,水质的清洁与否,不仅关系到全市广大市民的生活用水质量,而且直接影响到南水北调的供水质量、数量和安全。大量陡坡地耕种不仅易造成水土流失,而且不利于水分的有效涵养和保护,而且所造成的水土流失严重影响到南水北调工程区的水源涵养及供水的数量与质量,因此,实施退耕还林也是商洛所肩负政治使命的迫切需要。

    综上所述,实施退耕还林不仅是商洛的广大群众的期盼、是商洛经济社会协调发展的迫切需要,更是提升商洛对外形象、履行商洛肩负的历史政治责任的现实要求。据2014年,各县区调查上报,截止2013年底,全市还有122.11万亩陡坡耕地亟需实施退耕还林,其中25º以上坡耕地91.59万亩,重要水源地25º至15º坡耕地30.52万亩,分别占市国土局统计的全市25º以上坡耕地总面积155.98万亩、15-25º坡耕地总面积58.88万亩的58.7%、51.83%,分别是现有统计口径中,全市25º以上非基本农田坡耕地总面积15.7万亩、15-25º非基本农田坡耕地总面积6.4万亩的5.83倍、4.76倍,显然差距较大,矛盾十分突出。

    四、新一轮退耕还林实施面临的主要问题

2014年国家正式启动新一轮退耕还林,加之国家明确将丹江口库区及上游地区作为重点,无疑为我市创造了难得的历史机遇,但从2014年我市各县区启动实施的实践看,目前面临许许多多难以解决的矛盾问题,直接影响到工程的实施落实,甚至后续计划任务的申报。主要表现在:

    (一)陡坡地分布星散,且多与林地交织相间,退耕治理难度较大。按照中省要求,新一轮退耕还林原则上要相对集中,做到退耕一片、成效一片。商洛属“八山一水一分田”的土石山区,境内沟壑纵横,山高坡陡,耕地多数处于山坡中低部,且普遍分布较为星散,多与林地、或荒山、民宅等交织相间,若不以小流域为单元,整体连片规划,荒山、坡地综合治理,一旦遭遇较大降水,继续发生新的泥沙流失,势必影响绿化治理成效。

    (二)陡坡地耕种与弃耕并存,退耕治理意义更大。陡坡耕地由于普遍耕种困难,效益低下,加之农村大量青壮年劳力外出,导致部分坡耕地弃耕,特别是远离群众居住区、耕作条件差的坡耕地弃耕的现象十分突出。而继续耕种的土地形如人脸伤疤,严重影响商洛形象。如不退耕,水土流失必然发生,群众的收效越来越差。如若统一规划、科学引导、有效治理,可实现一效多得。

    (三)群众愿望要求与政策规定差距很大。将陡坡耕地划定为基本农田,是国家对其用途的界定和规划限定。但现实状况是,群众在利用中,不管是否基本农田,一方面能种的种了,不能种的或者无力耕种的,要么弃耕不种,要么计划栽植树木或已栽植了树木。例如,全市近年来大面积实施的核桃建园,基本上占用的都是农耕地,甚至是基本农田。土地管理规划依然是保护耕地,但事实上早已成为了林园地。对于目前我市现存的陡坡耕地,群众退耕还林的愿望迫切,若一味强调土地用途管理,势必挫伤群众的积极性,错失难得的林业投资机遇和发展机遇。

    (四)退耕地块难落实,计划任务难落地。由于自然条件、经济发展和保护基本农田等原因,我市90%的25º以上陡坡耕地被划定成为了基本农田。这些陡坡耕地如梯子依墙而立,形如大字报。国家《新一轮退耕还林总体方案》明确要求,退耕还林还草要严格限定在非基本农田内实施。但现实状况是,同一片陡坡耕地上的基本农田与可退耕地犬牙交错。由于受耕地保护政策的限制,本来需退耕的地无法退,能退的地却因地块星散交错无法规划和实施落实。由此导致了新一轮退耕还林计划任务下达后,退耕地块无法落实,计划任务难以落地的窘境。

    (五)农户退耕存在众多困惑。国家对新一轮退耕还林的实施,依然倡导的尊重农民意愿、坚持农户退耕,但目前农村的现实状况与上轮退耕时发生了巨大的变化。一是农村缺劳力,退耕没人干。目前,全市许许多多的村子已没有青壮年劳力,只有留守老人和儿童,加之商洛又是国家集中贫困区,财政没钱,分户退耕谁来干,事实没人干。二是到户面积小,实施积极性差。通过一轮退耕还林的实施,目前我市急需退耕的地域,主要集中在主要公路、铁路和河流沿线,普遍人多地少,到户的陡坡耕地面积较小,虽然退耕愿望高,但相对于打工等眼前比较效益,实施退耕还林栽植、管理的积极性差,现实存在分户难实施,难管理。

    五、破解推进新一轮退耕还林的意见与建议

    面对新一轮退耕还林实施众多瓶颈,要求我们必须适应农村的实现变化创新实施措施,必须认真研究政策突破和转换管理理念,必须做到统筹兼顾努力实现多效共赢。

    (一)转变观念,坚持园地(林)化退耕。目前,我们实施新一轮退耕还林,面临的最大政策障碍就是基本农田保护管理制度,其根本的目标要求就是确保粮油生产面积不减少。但新一轮退耕还林,国家没有限定经济林和生态林比例,允许农民间种矮秆作物。因此,只要我们认真学习、理解习总书记的讲话精神和政策要求,积极转变思想观念和管理理念,就能突破政策障碍,实现退耕还林与耕地保护政策的有机结合。面对商洛的实际,只要我们发挥优势,坚持退耕园地化,退耕粮油化。就是说,凡是新实施的退耕还林,只要我们规划引导群众优先发展核桃、牡丹、油茶及化工油料油桐等地方特色优势木本油料树种,并且坚持园地化标准和管理,做到木本油料产业建园与林下立体种植相结合。这样,就能做到耕地的用途和性质不变,粮油生产的功能不变,实现耕地保护管理、优势产业培育、群众增收致富与生态改善多举共赢。

    (二)统筹规划,拓展退耕还林空间。商洛生态位置特殊,生态保护极其重要。面对耕地和耕地保护目标与退耕还林需求的现实矛盾,统筹土地规划利用显得十分迫切。一是全面调查摸清全市耕地后备资源数量和分布,科学编制全市土地利用规划,努力推进“多规合一”,为科学合理利用土地资源奠定基础;二是多措并举,促进土地治理建设。鼓励和引导社会资本参与土地项目建设,加快全市集中连片耕地后备资源的开发复垦,积极增加耕地指标储备;三是积极争取调整耕地和基本农田保有量。商洛是集中连片的革命老区,也是国家集中连片的贫困地区,经济建设刚刚起步,面对生态保护责任、南水北调水源保护的神圣使命和经济发展的根本要求,希望国家政策能因地制宜,争取上级适当调整商洛耕地保有量和基本农田保护目标,扩大生态建设空间。四是尝试推行双退制度。协调相关部门,尝试将25º以上耕地退耕还林,对25º以下范围,土层深厚,通过工程措施可以开垦为耕地的低效疏林地、宜耕荒地、滩涂地和牧草地进行开垦,进行指标兑换,达到既保护生态环境,又能保护好耕地红线,还利于耕地质量提高。

    (三)发挥优势,强化产业培育。商洛地处秦岭南麓腹地,林果优势产业基础好、潜力大,特别是以核桃为主的木本粮油种类繁多、资源丰富。近多年来,在各级党委、政府的高度重视下,全市已形成了以核桃、板栗为主导,兼顾油茶、牡丹、油桐等特色产业发展的良好格局,在促进商洛生态建设、农村经济协调发展和农民增收等方面取得了显著成效。截至目前,全市主要木本林果产业基地面积达到580.8万亩,其中核桃301万亩、板栗263.9万亩、油茶10.9万亩、牡丹5万亩。2014年总产量达到7.17万吨,产值突破16亿元,全市农民人均收入1150元。特别是核桃产业呈现持续、快速发展的新态势,基地面积、产量均位居全国地市前列,在全国具有重要的影响和突出的地位。先后被中国经济林协会命名为“中国核桃之都”,省林业厅命名为“陕西省核桃产业强市”。“商洛核桃”成功获得国家商标局地理标志商标注册,已成为商洛对外宣传的靓丽名片,牡丹、油茶产业呈现出快速发展的新热潮,商洛林果优势产业在全省具有规模示范效应。依托新一轮退耕还林,进一步加大林果优势产业培育,对于做大做强商洛林果产业,带动广大群众增收致富意义重大。

    (四)适应变化,创新实施举措。现阶段农村结构多元,农民思想、农村结构已发生了深刻变化,“空心村”“老年村”数量逐年增加,特别是伴随移民搬迁的深入推进,农村耕地撂荒的现象日益严重,许多地方都有“宁种一亩平,不种十亩坡”的现象,以往的传统办法已不能解决农村面临的新问题。特别是面对农村现实缺劳力,退耕没人干;到户面积小,实施积极性差;退耕到户难实施,难管理等问题,必须适应新变化,创新工作思路和举措。我省子洲县在退耕还林试点中摸索出的“集中流转土地,专业合作社经营,发展循环产业”、“企业带动,土地入股,合同化管理”、“土地入股,合作营林”、“专业队承包,工程化造林,三年后移交”等经验和模式。延川县在新一轮退耕中,探索的针对长期外出打工、丧失劳动力无法完成造林任务的退耕户,在本人自愿的前提下与专业队伍签订协议,采取“农户+协会”或委托专业合作社、专业造林队等方式组织实施的经验,都值得我们学习借鉴和推广。

                                                        (作者系市林业局总工程师)

作者:商洛市政府研究中心
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